Instytucja referendum powinna zostać wzmocniona
15 października odbyło się referendum, w którym wzięło udział ponad 12 mln Polaków. Frekwencja na poziomie 40,91 proc. oznaczała, że było ono ważne, ale niewiążące. Referendum nie jest często używanym narzędziem demokracji bezpośredniej. Część obywateli nie jest do niego przyzwyczajona. Zdaniem konstytucjonalistki, prof. Anny Łabno, jeśli referendum ma w przyszłości stanowić istotne wzmocnienie demokracji, to powinno się je wprowadzać z większym rozmachem do kultury prawnej i politycznej. – A to, niestety, nie następuje – komentuje prawniczka.
Referendum połączone z wyborami parlamentarnymi było najbardziej krytykowane po 1989 roku. Partia rządząca zadała cztery pytania: o wiek emerytalny, wyprzedaż majątku państwowego, relokację imigrantów i zaporę na granicy z Białorusią. Zdecydowana większość zagłosowała cztery razy „nie", co powinno stanowić istotny sygnał dla przyszłej władzy – nawet jeśli nie osiągnięto progu ponad 50 proc. w głosowaniu. Nie można lekceważyć głosu ponad 12 mln polskich obywateli. Biorąc pod uwagę, że na PiS głosowało około 7,6 mln uprawnionych, to 15 października odpowiedzi na cztery pytania udzielili również wyborcy innych partii.
Frekwencja ostatniego referendum na tle innych w III RP
Czy wynik frekwencyjny w niedawno zorganizowanym referendum był aż tak zły, jak to się przedstawia w mainstreamowych mediach? Ano nie, wystarczy prześledzić inne tego typu inicjatywy w III RP – co nie oznacza, że około 40 proc. uprawnionych do głosowania można rozpatrywać w kategoriach sukcesu. W referendum Bronisława Komorowskiego wzięło udział zaledwie 7,40 proc. dorosłych Polaków. Zorganizowano je na doraźne potrzeby polityczne – pomysł ogłoszono po pierwszej turze, gdy ówczesny prezydent jak tlenu potrzebował głosów elektoratu Pawła Kukiza, by wygrać dogrywkę z Andrzejem Dudą. Ostatecznie ta sztuka się nie powiodła, a referendum pozostało bez swojego „ojca”. Zasłynęło najniższą frekwencją w Europie po 1945 roku. Popatrzmy szerzej – niezwykle ważne głosowanie w sprawie zmiany konstytucji z 1997 roku cieszyło się zaangażowaniem 42,86 proc., a więc mimo ustrojowego wymiaru, nie było ono duże. Mało tego, tylko 52,70 proc. opowiedziało się za przyjęciem nowej ustawy zasadniczej, a zatem formalnie ponad 20 proc. uprawnionych chciało jej wdrożenia. Akcesja do Unii Europejskiej? Referendum w tej kwestii trwało dwa dni, a frekwencja wyniosła 58,85 proc. Gdyby głosowano jeden dzień, prawdopodobnie procedura byłaby nieważna. Dla porządku warto przypomnieć o pierwszym referendum w III RP, a mianowicie z 1996 roku o niektórych kierunkach wykorzystania majątku państwowego. Wynik frekwencyjny w tamtym głosowaniu oscylował na poziomie 32,44 proc.
Referendum to wciąż dla Polaków nowość
W przekonaniu prof. Anny Łabno, referendum nie utkwiło w świadomości obywateli, choć to bardzo istotne narzędzie demokracji bezpośredniej. – Nie rozumiemy do końca, że to, co dzieje się w państwie, zależy od nas. Tak wiele osób kończy studia wyższe i chce mieć szczególny status, dobre warunki w życia, a nie dostrzega, że coś z siebie trzeba dać, na przykład aktywność obywatelską. Nasza konstytucja wyraźnie mówi, że państwo jest „dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Ta fraza nie jest przełożona na sposób rozumowania, co to znaczy być obywatelem, patriotą. To program dla tych, którzy mają wyrobione poczucie obywatelskości. A nie jest on upowszechniony. Organizacji zajmujących się tym, jest naprawdę bardzo mało – komentowała wyniki głosowań w referendach III RP wykładowczyni Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.
Profesor Łabno wskazuje na podział w środowisku prawniczym. Jedna część uważa referendum za zagrożenie dla wypełnienia mandatu w formule demokracji pośredniej przez polityków, wybieranych przez suwerena. Dodaje też, że nie zawsze decyzje, podejmowane przy urnach, muszą być racjonalne i zgodne z interesem państwa. Druga grupa prawników uważa z kolei referendum za ważną instytucję, pokazującą rządzącym drogę, którą powinien obrać kraj.
– W tradycyjnym ujęciu, wszystkie instytucje demokracji bezpośredniej były traktowane jako „konkurencja” dla parlamentu. Chodziło o to, że interesy narodowe reprezentuje poseł – z odpowiednimi uprawnieniami, narzędziami. I to on przedstawia stanowisko suwerena, ponosząc też odpowiedzialność polityczną, czasem i prawną. W związku z tym jeśli zamierzamy wprowadzać instytucję demokracji bezpośredniej, to tworzymy niejako konkurencję między obiema formami wykonywania władzy. Trzeba się zatem dobrze zastanowić, w jakim zakresie demokracja bezpośrednia powinna w danym systemie funkcjonować – podkreśla prof. Łabno.
– Druga grupa prawników, specjalistów w dziedzinie prawa konstytucyjnego, opowiada się za wprowadzeniem referendum w szerszym stopniu. Myślę, że wprowadzanie takich instytucji jak referendum przede wszystkim wymaga upowszechnienia jego znaczenia politycznego, skutków, które może powodować, a które mogą mieć zasadnicze znaczenie dla państwa. Wykorzystanie pewnych instytucji ustrojowych w szczególny sposób zależy od typu kultury prawnej i politycznej, by były skuteczne. Inaczej rzecz ujmując – potrzebna jest rozwaga przy ich wprowadzaniu, bo mogą powodować także negatywne konsekwencje – analizuje konstytucjonalistka.
Profesor Łabno została zapytana również o incydenty w lokalach wyborczych 15 października. Wielu członków komisji pytało wyborców, czy „życzą sobie otrzymać dodatkowy pakiet", czyli kartę referendalną. PKW w niedzielę wyborczą oświadczyła, że to niedopuszczalna praktyka, która może sugerować określone zachowanie u wyborcy. – Nie ulega dla mnie wątpliwości, że członkowie komisji nie powinni byli zadawać pytania, czy ktoś chce wziąć kartę referendalną. Takie pytanie może być uznane za naruszenie swobody głosowania, a to jest jedno z przestępstw przeciwko referendum. Zadanie takiego pytania jest upublicznieniem naszej decyzji o udziale w referendum. W dodatku – biorąc pod uwagę atmosferę polityczną – pytanie to zawiera sugestię co do postawy i przekonań wyborcy. W każdym razie, tak może zostać odebrane pytanie o kartę referendalną. Komisja nie może pytać, czego chce głosujący – przypomina prawniczka z Uniwersytetu Śląskiego.
W przekonaniu prof. Łabno, organizacje pozarządowe swoją antyreferendalną retoryką wywarły wpływ na obniżenie frekwencji. W sieci pojawiły się spoty zniechęcające do udziału w głosowaniu. Powszechnie też nazywano je „pisowskim". – Obywatele często kierują się szczytnymi hasłami, takimi jak obrona praw człowieka, nie zawsze mając świadomość, że za nimi kryje się po prostu polityka. Bo NGO-sy w ostatnich latach i nie tylko wyspecjalizowały się w zaangażowaniu, jednocześnie udając bezstronne. Sprawiają też wrażenie, jakby byłyby poza jakąkolwiek kontrolą. Jest jakieś powszechne założenie, że to struktury nieuczestniczące w polityce, a kierujące się ideami, hasłami. Tymczasem często jest odwrotnie – zwraca uwagę prof. Łabno.
– Przed prawnikami i nie tylko stoi zadanie przeanalizowania wyników referendum z 15 października. Kto dokładnie poszedł na referendum? Z jakich motywacji? Jakich pokoleń to dotyczyło? Mieszkańców miast, dużych, małych, w jakiej liczbie mieszkańców wsi? Ustalamy opinię na temat referendum czy wykorzystania innych instytucji demokracji na podstawie ich stosowania w dłuższym przedziale czasu – proponuje prof. Łabno. Pogłębione badania pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie, czy taka forma demokracji bezpośredniej powinna być częściej organizowana i pod jakim kątem ją zmieniać.
Potrzeba zmian – tylko jakich?
Niektóre środowiska prawnicze domagały się zniesienia progu ważności referendum albo jego znaczącego ograniczenia, wskazując, że udział ponad 50 proc. uprawnionych to zbyt daleko idące utrudnienie, by referendum można było uznać za wiążące. Ten problem podnosiła nawet mocno zliberalizowana Komisja Wenecka, działająca z ramienia Unii Europejskiej. Paweł Kukiz przed laty proponował ponadto obligatoryjne referenda w gminach i miastach. Profesor Łabno nie jest zwolenniczką takiego rozwiązania. – W polskim modelu sprawowania władzy referendum nie zajmuje mocnej pozycji. Tym bardziej wziąwszy pod uwagę wielkość gmin. Automatyczne podejście do głosowania lokalnego nie wydaje się rozwiązaniem pożądanym. Gdyby spojrzeć na miasta, to w jaki sposób ocenić potrzebę organizacji referendum? Wszelki automatyzm wymuszany na aktywności społecznej wydaje się bardziej obciążeniem niż zaletą – ocenia prawniczka. Jedno jest pewne: jeśli w najbliższej kadencji Sejmu dojdzie do referendum, to będzie ono dotyczyć po raz pierwszy po 1989 roku sprawy obyczajowej (aborcja), a nie polityczno-ustrojowej.
